Ucrania, ¿Estado miembro o Estado asociado?
Bienvenido al número 31 de Dossier Bruselas. Junio puede ser el primer mes de la verdad, de muchos que vendrán, para la candidatura ucraniana a su adhesión a la Unión Europea. El 16 de junio la Comisión Europea puede proponer la apertura del primer capítulo de las negociaciones de adhesión. El 18 y 19, los líderes europeos, reunidos en su última cumbre formal antes del receso veraniego, escucharán otra vez la propuesta de Alemania, que Kyiv ha rechazado, de crear un estatuto especial de Estado asociado.
La noticia. Ucrania aporrea la puerta.
La comisaria europea de Ampliación, la eslovena Marta Kos, ya confirmó que el primer capítulo podría abrirse antes del 30 de junio, todavía con Chipre en la Presidencia del Consejo de la UE. La Comisión Europea tiene previsto proponer el 16 de junio esa apertura, permitiendo que los líderes validen ese paso dos días después en el Consejo Europeo.
Ucrania exige abrir ya seis capítulos. Taras Kachka, el vice primer ministro para la Integración Europea, dijo el día 26 de mayo en una entrevista en Euronews que “ya está todo hecho y ya vamos por detrás del plazo”. Ucrania aporrea porque el último gran obstáculo, Viktor Orban, desapareció del escenario.
El nuevo primer ministro húngaro, Péter Magyiar, exige a Kyiv, para dar su visto bueno, garantías de respeto a las minorías magiares en Ucrania, exigencias que hereda de Orban. La Comisión Europea espera que esa negociación bilateral no sea un obstáculo y que no haya vetos en junio para abrir el primer capítulo. Magyar adelantó ayer que el acuerdo bilateral está cercano.
Cuando los plazos parecían cumplirse, Alemania lo ha liado todo proponiendo que Ucrania ingrese ya, pero con un nuevo estatus de Estado asociado, básicamente con voz pero sin voto. Habría eurodiputados observadores, ministros ucranianos en los consejos, participación de representantes ucranianos como observadores en casi todas las instituciones europeas. Ucrania podría acceder a ciertos fondos, pero no de forma automática. A cambio, Ucrania sí sería parte de la Defensa europea, porque eso es precisamente lo que busca Merz ante el crecimiento del Ejército ucraniano, hoy por hoy el más preparado de Europa para un conflicto.
Mapa de poder
Quién manda
- Friedrich Merz, canciller alemán. Su idea del Estado asociado rompe el debate, pero al menos pone negro sobre blanco lo que otros piensan: que la adhesión por la vía rápida que pide Ucrania no es viable políticamente. Merz considera que es “irreal”. Zelensky dijo que la propuesta de Merz es “injusta”. En Bruselas la carta de Merz no cayó muy bien cuando todos los esfuerzos están puestos en levantar el veto húngaro para que empiecen las negociaciones.
- El Consejo Europeo. Los capítulos de la negociación se abren y se cierran por unanimidad de los miembros del Consejo. Los vaivenes políticos en las capitales, con los respectivos cambios de dirigentes nacionales, pueden en cualquier momento añadir otros vetos.
Quién gana
- Los países del flanco oriental de la UE (Polonia, los bálticos, Chequia) que llevan años presionando para que la ampliación avance más rápido, hacia el este, pero también hacia los Balcanes, ampliación que sí apoya con fuerza Hungría. Para ellos la entrada de Ucrania es una cuestión de seguridad.
- Ucrania. Si se abre el primer capítulo da un paso más. Cada nuevo paso es una posibilidad menos de una marcha atrás.
- En el presupuesto comunitario 2028-2034 ya hay una partida de 100.000 millones de euros movilizables para Ucrania, señal de que Bruselas sabe que la ampliación conlleva un coste financiero a medio plazo.
Quién pierde
- Los países del sur. España, Grecia, Portugal, hasta Italia. Según un análisis del think tank Bruegel, Italia y España serían los países que más fondos de cohesión perderían con una ampliación que incluyera a Ucrania: cada uno perdería cerca de 9.000 millones de euros. Portugal unos 4.000 millones. Madrid difícilmente podría mantener las cantidades actuales para fondos agrícolas y de cohesión. A pesar de eso, el Gobierno español ha dado su apoyo a la ampliacion por motivos políticos. Si Ucrania fuera hoy un Estado miembro de pleno derecho, recibiría del presupuesto europeo entre 18.000 y 19.000 millones de euros netos al año, lo que supondría un aumento de las contribuciones de todos los estados miembros de alrededor de un 10%. España pasaría de ser beneficiaria neta por los pelos a ser contribuyente neta.
- Pierde Zelensky si se consolida el debate empujado por Merz hacia la “membresía asociada”. Su objetivo de plena adhesión en 2027 es un tiro al aire políticamente imposible, pero esa idea alemana podría bloquear sine die la adhesión plena. Zelensky sabe que algunos países que apoyan su entrada, como Francia, temen la entrada en la UE de un país que sería la primera potencia agrícola del bloque.
A quién seguir
- Marta Kos, comisaria europea de Ampliación. Lleva el día a día técnico de las negociaciones y fija los plazos para mover los dossieres al Consejo Europeo. Kos es favorable a la ampliación y viene de Eslovenia, un país que vivió ese proceso.
- Péter Magyar, nuevo primer ministro húngaro. Su relación con Kyiv será mejor que la de Orban, pero Hungría tiene unas relaciones tensas con Ucrania por los derechos de la minoría húngaro en Ucrania, sobre todo en la región de la Transcarpatia, territorio que fue húngaro hasta la Primera Guerra Mundial.
- Taras Kachka, vice primer ministro ucraniano para la Integración Europea. El negociador de Kyiv en Bruselas, que tiene el mandato claro de aporrear la puerta y abrir todos los capítulos de negociación posibles.
Próximas batallas
- Propuesta formal de la Comisión Europea este 16 de junio para abrir el primer capítulo, el conocido como “de fundamentos”. Es el primero que se abre y suele ser el último que se cierra porque incluye una larga lista de reformas judiciales y anticorrupción. Lo explica bien este análisis del European Policy Centre.
- Cumbre del Consejo Europeo del 18 y 19 de junio en Bruselas, donde los líderes deberán dar el visto bueno a esa apertura de negociaciones y donde el debate sobre la idea alemana de la “membresía asociada” pasará su primera prueba de fuego.
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Radar geoeconómico
- Ucrania es país candidato desde junio de 2022 y el Consejo dio permiso para empezar a negociar en junio de 2024.
- Los primeros capítulos problemáticos de verdad serán el 4 y el 5, sobre transportes y sobre agricultura.
- El Marco Financiero Plurianual 2028-2034 prevé ahora mismo 100.000 millones de euros para Ucrania.
- Ucrania estaría recibiendo ahora mismo entre 18.000 y 19.000 millones de euros netos al año si fuera Estado miembro.
- Los grandes ‘paganinis’ serían España e Italia.
- Moldavia avanza en paralelo y comparte calendario con Ucrania, aunque políticamente sea un problema menor.
El análisis. La ampliacion más difícil de la historia de la Unión Europea
Todas las ampliaciones anteriores de la Unión Europea tuvieron algo en común: se negociaron en tiempos de paz, con economías que crecían y con candidatos que no tenían un cuarto de su territorio bajo ocupación militar de una potencia nuclear. Con la excepción de Chipre, cuya parte norte controla Turquía. Pero el tamaño y la importancia geopolítica de Ucrania convierte este proceso en inédito.
La propuesta de Alemania de ofrecer una membresía con voz y sin voto revela más sobre la propia Alemania, y de rebote sobre la Unión Europea, que sobre Ucrania y su situación actual. Esa membresía asociada es una forma de decirle a Ucrania que su ingreso es inviable políticamente tal y como funcionan actualmente las instituciones europeas porque su peso relativo es demasiado grande, el país es muy pobre, se comería buena parte de los fondos actuales y metería a la Unión Europea en una guerra con Rusia.
Zelensky se niega a aceptar esa idea y su posición es racional, al menos mientras esa membresía no tenga unos plazos marcados. Ucrania se acuerda todavía de cuando en 1994 se firmó el Memorándum de Budapest. Aquel documento hizo que Kyiv entregara a Rusia el armamento nuclear que había quedado en su territorio tras la desintegración de la Unión Soviética a cambio de garantías de seguridad que firmaron la propia Rusia, el Reino Unido y Estados Unidos. Papel mojado.
A pesar de las diferencias con Berlín, Ucrania sabe que debe avanzar porque cada mes de retraso es un mes perdido y porque debe dar a Rusia la imagen de que Europa no le va a soltar la mano. Bruselas, a cambio, necesita que la agenda reformista ucraniana siga avanzando, a pesar de los escándalos de corrupción que afectan a personas del entorno de Zelensky.
El impacto en España
Más de 3.000 kilómetros separan España de Ucrania, pero políticamente su adhesión puede tener efectos importantes. España apoya formalmente la adhesión de Ucrania en cuanto cumpla los requisitos y el Gobierno español mantiene las mejores relaciones con el ucraniano. Pero el impacto para España en fondos europeos puede ser real, sobre todo si durante la próxima década entran juntos o muy cercanos en el tiempo Ucrania, Moldavia y varios países de los Balcanes.
Madrid tiene el reto de proteger los fondos de la PAC y los de cohesión (o sustituirlos con fondos nacionales) sin aparecer como un problema para Ucrania. Aunque es un debate lejano, porque la evolución económica española con respecto a la europea hace que probablemente a partir de finales de esta década España sea contribuyente neto a los presupuestos comunitarios. Si entra Ucrania y los Balcanes lo será con seguridad.
Lecturas de la semana
- Cronología para el primer capítulo — Ukrainska Pravda, 27 mayo 2026
- Ucrania ya va por detrás del calendario — Euronews, 26 mayo 2026
- Hungría: condiciones para levantar el veto — Ukrainska Pravda, 29 mayo 2026
- Merz propone membresía asociada — Euronews, 21 mayo 2026
- Zelenski la rechaza como “injusta” — Reuters, 23 mayo 2026
- ¿Quién es la nueva Hungría? — European Pravda, 14 mayo 2026
- España ante la ampliación: oportunidad y riesgo presupuestario — The Diplomat in Spain
- El impacto presupuestario de la adhesión de Ucrania — CEPS/ICDS
- ¿Qué implica la ampliación para el presupuesto de la UE? — Bruegel
Nos vemos el viernes.